陈瑞华:司法行政体制改革的初步思考

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   自2014年新一轮司法体制改革启动以来,一系列司法改革方法 相继得到推行,并取得了良好效果。但是 ,哪几种旨在推动司法“去地方化”和“去行政化”的改革方法 ,所针对的主很多 法院和检察机关的司法行政管理机制,而对公、检、法三机关的法律关系并没人作出实质性的调整,对一系列困扰我国司法体制的大问題,如看守所的归属大问題、执行体制的改革大问題、司法审查机制的构建大问題等,都没人提供有针对性的“顶层设计”。

   而按照法学界的普遍看法,未来司法体制改革的深入进行,取决于对公、检、法三机关法律关系的重新认识,也取决于对司法行政机关的职能作出重新定位。要真正维护司法的公平正义和优质高效,就应深度重视司法行政机关的作用,对其权力分配和机构设置作出全新的制度安排。一言以蔽之,当我们 歌词 既应当站在司法改革的全局看待司法行政体制的改革大问題,也应当通过司法行政体制的改革来全面推动司法体制的整体变革。

   本文从全面推动司法体制改革的立场出发,对司法行政体制改革大问題作出初步的考察。笔者将对我国司法行政机关的职能进行理论上的定位,将其确定为司法行政与政府法律事务的统一管理机关。在此基础上,笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况,结合我国司法体制改革的宏观目标,来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。最后,在历史考察和理论分析的前提下,本文对司法行政体制改革提出几项宏观的改革思路。

   我国司法行政机关的职能定位

   从世界范围来看,司法行政机关的职能所处并不是模式:一是英美法国家的“司法行政领导检察工作模式”;二是大陆法国家的“大司法行政模式”。

   根据前一模式,司法行政机关在管理政府法律事务的同時 ,还行使检察职能,也很多 代表政府对犯罪案件行使刑事追诉的职能。这类,美国联邦司法部,作为联邦检察官的领导机构,对于哪几种“联邦罪案件”刑事追诉权,包括领导联邦调查局行使侦查权,代表政府提起公诉。

   但与此同時 ,司法部还负有对移民、反垄断、烟酒枪炮爆炸物、缉毒、判决执行等项法律事务的管理权。而根据后并不是模式,司法行政机关作为政府组成次责,负有对法院、检察机关的司法行政事务进行管理的权力,举凡法院、检察机关的设置、预算、后勤保障、财政经费,法官、检察官的编制、入职、晋升、奖惩,以及司法考试和法官、检察官的教育培训等事项,司法行政机关都负有作出规划、提出建议甚至进行决策的权力。

   这并不是模式的相同之所处于:司法行政机关都属于政府行政分支的组成次责,司法部长甚至属于内阁成员;司法行政机关都负有对监狱、未决羁押场所加以管理的职责。

   但两者的主要区别在于:

   前一模式下的司法行政机关领导检察工作,对于追诉犯罪负有全面责任,而后一模式下的司法行政机关则对法院、检察机关的完全司法行政事务负有管理责任。前一模式下的司法行政机关还可不后能 了被称为总检察院将会政府法律事务部,后一模式下的司法行政机关则属于法院、检察机关的“司法行政事务管理部门”。

   新中国成立初期,我国司法行政机关的职能是参照大陆法系的模式建立起来的。所谓“大司法行政模式”,其我觉得一定程度上很多 大陆法系国家司法行政机关的缩影。这将会是新中国成立初期全面参照借鉴和移植前苏联的司法体制的并不是结果。但随着一轮又一轮的司法体制改革,有点痛 是在1979年恢复法制建设以来,我国司法行政体制与大陆法系的模式渐行渐远,终于在1982年但是 走上了两根绳子 独立发展的道路。

   但是 ,这个司法行政体制从来就没人倒向英美法系的模式,未来也几乎没人领导检察工作的将会。这是将会,按照我国人大领导下的“一府两院制”,检察机关与法院都会司法机关,与同级政府同時 ,由同级人大及其常委会产生,并向其报告工作,接受其监督。而司法行政机关作为政府领导的行政部门,所行使的是行政职能,与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。

   在笔者看来,我国司法行政机关属于并不是兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”,是与“专门性司法行政事务”相对而言的,是指哪几种不属于法院、检察机关内部内部结构人财物管理的宏观层面的司法行政事务,如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务,哪几种事务将会在新中国成立初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”,将会在1982年但是 随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。

   而所谓“政府法律事务”,则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。哪几种政府法律事务在新中国成立初期曾被纳入司法行政机关的管理之下,后在1982但是 时不时出现了一定程度的萎缩,但在30001但是 又现在开始英文英文 时不时出现了职能的逐渐回归。下面从二个 深度对此作一分析。

   (一)宏观司法行政事务的管理者

   新中国成立以来,我国司法行政机关时不时在行使但是 基本的司法行政事务,如律师、公证、法制宣传、人民调解等事务。1982年以来,司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。

   哪几种事务都属于“宏观司法行政事务”,将会它们不属于公、检、法三机关所独有的司法行政事务,而独立于哪几种机关的基本法律职能,具有明显的普遍性和同時 性。哪几种职能要么没人 就归由司法行政机关加以管理(如律师、公证、人民调解、法制宣传等),要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的(如刑罚执行、司法考试、司法鉴定、社区矫正等)。

   当然,对于哪几种司法行政事务属于这个“宏观司法行政事务”的大问題,并没二个 放之四海而皆准的标准,很多 由我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索而逐渐确定的。

   经验表明,当某一项司法行政事务交由公、检、法三机关自行加以管理会时不时出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等大问題时,该项事务就应从公、检、法三机关独立出来,被确定为“宏观层面的司法行政事务”,并最终被划入司法行政机关的管理职能。

   至于法院、检察院、公安机关对本系统人、财、物的管理事务,当我们 歌词 还可不后能 了界定为“专门性司法行政事务”。这类,新中国成立初期司法行政机关对法院和检察院的设置,对司法干部教育、训练,对司法干部登记、分配、任免,对全国诉讼案件种类、数量及社会由于之统计,对司法经费之厘定等事项,就都属于这个“专门性司法行政事务”。

   经验表明,由法院、检察院对哪几种专门性司法行政事务进行自行管理,有有助于于实现法院、检察院内部内部结构司法行政事务的专门化,有有助于于对法院、检察院人、财、物有效管理,也符合我国现行的司法体制。

   2014年以来,为实现法院、检察院“去地方化”的改革目标,改革决策者推行了法院、检察院人、财、物收归省级统一管理的举措,一方面强化法院、检察院的财政预算和基本建设由省级财政加以保障,被委托人面也强调入额法官、检察官的遴选和惩戒要由省级专门委员会加以决定。

   这显然说明,法院、检察院甚至公安机关内部内部结构的“专门性司法行政事务”,是不将会被纳入司法行政机关的管理体系的。在“宏观司法行政事务”与“专门性司法行政事务”所处分离的情况下,司法行政机关究竟可不后能 了承担哪几种新的司法行政事务呢?在笔者看来,公、检、法三机关目前承担的但是 专门性司法行政事务还可不后能 了转化为“宏观司法行政事务”。

   迄今为止,由公、检、法三机关负责管理的但是 司法行政事务,将会涉及本部门的多重利益,也将会与本部门的核心职能所处一定程度的冲突,但是 所处专业化水平不高、管理传输强度低下等方面的大问題。

   这类,法院、检察院对在职法官、检察官的教育培训,公安机关、法院对次责刑事处罚承担执行职能,法院对民事和行政裁判承担完全的执行职能,公安机关对于犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押,就都属于由公、检、法三机关不当行使司法行政管理权的领域。未来,有必要将哪几种“专门性司法行政事务”转化为“宏观司法行政事务”,并最终将其划归司法行政机关行使。

   (二)政府法律事务的统一管理者

   在任何国家,司法行政机关都会很多 二个 纯粹的“司法行政事务机关”,而多有几个少享有对政府法律事务的管理权。新中国成立初期,司法部既是司法机关的“组织部、宣传部、教育部和后勤部”,也是政府法律事务的综合管理部门。还可不后能 了说,司法部在管理法院、检察机关的完全司法行政事务的同時 ,还同時 承担政府“法务部”的职能。

   直到1982年5月,没人 由司法部负责的法律起草和编纂工作,才被划归新成立的国务院法制局。但是 ,政府法律事务的管理职能并没人完全被转交给这个法制部门。1987年6月,国务院批准司法部成立司法协助局,负责统一管理我国与但是 国家司法协助工作。这个国际司法协助事务,我觉得就属于政府对外法律事务的一次责。

   从未来司法行政体职能发展的深度来看,究竟哪几种职能应被纳入“政府法律事务”之中呢?在笔者看来,根据所要达到的法律目标的不同,政府法律事务应分为二个 层面:一是与立法有关的法律事务,二是与政府法律顾问有关的法律事务,三是与国际司法协助有关的对外法律事务。

   所谓“与立法有关的法律事务”,主很多 指法律法规的起草和编纂事务,包括对行政法律法规的起草,对行政法律法规草案的提交和修改,对各行政机关所提交的行政规章和部门规则的审核和修改,等等。在这个方面,司法行政机关还可不后能 了充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。

   而所谓“与政府法律顾问有关的法律事务”,是指司法行政机关为各级政府充当法律顾问的角色,为其依法行政起到保障作用。

   在一定意义上,司法部长很多 中央政府的总法律顾问,对于政府的所有行政管理活动负有法律保障责任。在任何行政决策作出但是 ,司法行政机关要发挥法律把关作用,对其法律风险作出审查和评估;在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼但是 ,司法行政机关应派员代表政府进行应对将会应诉。

   不仅没人,所谓“与国际司法协助有关的对外法律事务”,则是所处与外国政府所处的国际司法协助领域,基于互惠原则、双边司法协助条约将会根据同時 参加的国际公约,司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。

   司法行政体制改革的基本原则

   既然将司法行政机关定位为管理宏观司法行政事务的行政机关,没人,这个宏观司法行政事务的确定究竟应遵循哪几种基本原则呢?在这个方面,当我们 歌词 应当充分考虑我国司法行政职能的历史变迁情况,从中发现司法行政体制改革的若干规律。那种无视我国司法行政体制改革的历史演变情况,而只根据国外司法改革经验将会根据纯粹理性思辨所提炼出来的基本原则,是不具有生命力的。

   与此同時 ,当我们 歌词 在对司法行政体制改革的基本原则进行总结时,很多 能故步自封,完全着眼于历史的经验,而应将视野投向我国司法体制改革的总体目标,也很多 将司法行政体制改革纳入整个司法体制改革的框架之中进行综合考虑,由此也能确定并不是与时俱进、具有前瞻性的改革原则。

   有鉴于此,未来指导司法行政体制改革的基本原则有以下二个方面:

   一是权力分离与制衡的原则;

   二是保证公、检、法三机关职能中立性的原则;

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